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另一个非常重要的问题就是，我国现行宪法文本中对司法、司法机关、司法权、司法职权、司法公正等概念都没有涉及，但在立法实践中，却有大量的法律文本采用了司法公正、司法机关、司法职权的概念。

公诉与公益诉讼的相同点在于都是为了公共利益而提起的诉讼。检察机关的双重领导体制尤其是上下级领导的关系，能够便于其统一行使法律监督权，而不受地方保护主义的干扰。

（一）法律监督权是检察机关行使行政公诉权的权力来源法律监督权是一种专门性的权力，它是检察权的本质所在。检察机关进行监督时，可能会采纳一方当事人的意见，也可能不利于一方当事人，但是其判断从根本上讲只能取决于案件事实和法律的规定。从本质上讲，刑事公诉权乃是统治阶级借助于国家强制力介入惩治破坏社会秩序的犯罪行为的一种专政工具，因而其阶级性是十分明显的。检察机关的性质和地位决定了其最适合行使行政公诉权。在我国，检察机关代表国家行使行政公诉权的立法最早可追溯到新中国成立之初。

从法律上讲，检察机关是代表国家提起公诉的，而不代表任何一方当事人，因而不存在原告＋检察院的诉讼主体。之后，1954年《人民检察院组织法》第4条以及该法第2章对于人民检察院如何行使这种职权在程序上的规定，是全国人民代表大会第一次通过法律的形式明确了人民检察院对民事审判活动的起诉权和参诉权。这主要体现为两个方面：一是如果国家法律和国务院决定对相关程序制度作了规定，那么此类程序制度的法制化程度在全国范围内就相对较高。

[7]三、行政决策《湖南省行政程序规定》第三章第一节对重大行政决策的程序作了规定。例如，为对《行政处罚法》和《行政许可法》进行回应，全国范围内普遍建立了行政听证制度。我们以行政监督为关键词进行标题检索后发现，在国务院部门和地方政府许多规章的规定中，行政监督指的是行政机关对某行业或某领域的监督，与《湖南省行政程序规定》所规定的行政监督的含义差异很大。行政调解是行政机关居中对与行政管理密切相关的民事争议进行协调的一种制度。

国务院部门和地方政府都是从1985年开始制定以程序为标题的规章。我们经过检索后发现，有1件部门规章、32件部门规范性文件规定了行政调解。

地方规范性文件中，规定制定程序的有159件，规定备案程序的有129件，将制定和备案程序一并规定的有18件。我们使用的检索方法有两种：标题关键词检索与全文关键词检索。从立法时间上看，在地方政府规章中，较早的是1990年4月1日制定的《宁波市规范性文件备案规定》和1990年12月1日制定的《唐山市行政机关规范性文件备案规定》。地方政府规章共554件涉及听证，标题含听证且专门对听证进行规定的地方政府规章有61件，其中关于行政处罚听证的有28件，行政许可听证的有9件，决策听证的有8件。

[20]它们是辽宁省本溪市、广东省深圳市和河南省郑州市。在15件规定突发事件应对的地方政府规章中，只有《湖南省行政程序规定》明确提出行政应急。此外，还有10件地方性法规、3件地方政府规章、364件地方规范性文件涉及行政调解。1990年之前，全国范围内关于行政程序的法律规范数量比较少。

《湖南省行政程序规定》第九章规定了责任追究，提出实行行政问责制度，对行政机关及其工作人员的行政违法行为进行责任追究。[5]它们是1996年11月30日实施的《江苏省行政处罚听证程序规则（试行）》、1996年8月26日实施的《上海市行政处罚听证程序试行规定》和1992年8月31日实施的《福建省行政执法程序规定》。

部门规章和地方政府规章中规定最多的3项分别是行政立法、行政处罚和行政许可。在2004年之后，各部门和各地方政府对《依法行政纲要》、《若干意见》和《依法行政决定》中关于程序的规定采取了积极回应的态度，这在一定程度上表明了行政程序在全国范围内具有相当高的接受程度。

出处:《法商研究》2010年第4期 进入 应松年 的专栏 进入专题： 行政程序法典 。我们以执法责任制作为关键词进行标题检索后发现：国务院有13个部门以部门规范性文件的形式对本系统推行行政执法责任制作了规定。我们以听证和行政听证作为关键词进行全文检索后发现：自《行政处罚法》实施以来，听证在行政管理领域使用范围逐渐扩大，至今已有8件法律、22件行政法规、50件法规性文件涉及听证。（4）行政决策的制度也大致相同。我们经过检索后发现：《汶川地震灾后重建条例》、《血吸虫病防治条例》等24件行政法规对突发事件应对程序作了规定，但也都没有明确提出行政应急。其中包括11个主要数据库，10个参考资料数据库，几乎涵盖了法律和法学文献资源的各个方面，是目前国内比较全面的法律专业数据库之一。

地方性法规中规定听证的有738件，其中标题含听证的地方性法规有11件，9件规定的是立法听证，2件规定的是行政处罚听证。2005—2009年，又出现上升趋势。

注释:[1]参见晓航：《法讯》，http：//finance.sina.com.cn/roll/20060208/1025540104.shtml，2010-05-12。本文检索的法律规范截至2009年10月16日。

[12]全部省级政府都已经制定有关规范性文件的地方政府规章。行政程序的法制化在全国范围内明显呈现出对国家法律和国务院相关决定加以贯彻落实的回应型立法的特征。

类似的问题在行政指导行为的程序中也体现出来。考虑到特别行政行为程序的差异性较大，因此，我们选择其他七项程序制度在省级和较大市级地方政府层面进一步比较其法制化程度，经过分析后发现：这七项程序制度的法制化程度在省级和较大市级的情况基本一致。《湖南省行政程序规定》是我国第一部直接以行政程序为标题的法律规范，在行政程序立法领域具有标志性意义。[2]2008年《湖南省行政程序规定》的正式实施，填补了地方层面统一行政程序立法的空白。

31件关于自然资源管理，占总数的36%。[13]它们是湖北省、辽宁省、山西省、黑龙江省、湖南省、福建省和吉林省。

1985-1987年，部门规章每年只制定1件。有6个较大市[17]政府的规章对行政执法进行了综合规定。

[2]参见王万华：《论我国尽早制定行政程序法典的必要性与可行性》，http：//WWW.148cn.org/data/2006/1201/article_30013.htm，2010-05-12。听证制度的规范化程度最高。

在规定行政指导的部门规范性文件中，国家工商行政管理总局发布的有23件，占规定行政指导的所有部门规范性文件总数的52%，其他部门发布21件，占48%。这些规则基本上都是按照行政决策准备、拟订、咨询、征求意见、审议、决定、执行、监督、责任追究的程序进行规定。此外，还有1 264件地方规范性文件的标题中含有政务公开或政府信息公开字样。从层级上看，国务院部门对规范性文件给予关注的不多，不足10个部门，地方层面则积极一些。

地方规范性文件中，单独规定专家咨询的有10件，占19%。总体上说，规定程序的部门规章和地方政府规章总体上呈增长趋势。

其中，规范性文件、行政责任追究两项程序制度在省级政府层面的法制化程度已经达到100%，在较大市级政府层面的法制化程度也分别达到86%和88%，行政公开在省级政府层面的法制化程度为97%，在较大市级政府层面的法制化程度为100%。上述法律规范中对行政合同规定最为详细的是《湖南省行政程序规定》，其他法律规范则只是提及应当签订行政合同或发挥行政合同的作用等，而对于行政合同的具体规定则很少。

其中，重大决策听取意见、听证、合法性审查、集体决定、实施后评价、责任追究等6项制度在地方层面均有体现，但规范化程度不尽相同。1989-1994年，每年也只制定2-3件。